中國(guó)的氣候變化應(yīng)對(duì)立法已實(shí)質(zhì)性啟動(dòng),。

3月29日,，全國(guó)人大,、國(guó)務(wù)院法制辦,、發(fā)改委 ,、環(huán)保部 ,、水利部等政府機(jī)構(gòu)的官員,、法學(xué)者、地方代表,、國(guó)際環(huán)保組織和大使館代表等上百位與氣候變化立法相關(guān)的人士齊聚,，參加由國(guó)家發(fā)改委舉辦的“應(yīng)對(duì)氣候變化立法國(guó)際研討會(huì)”(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)際研討會(huì)”),。

在此次國(guó)際研討會(huì)上，與會(huì)代表就氣候變化立法的目標(biāo)原則與框架體系,、管理體制與制度,、市場(chǎng)機(jī)制與碳交易、激勵(lì)與保障措施,、能力建設(shè)與公眾參與等話題,，展開(kāi)熱烈討論。

近日,， 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所在中國(guó)網(wǎng)發(fā)布了其起草的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》(建議稿),，公開(kāi)征集意見(jiàn)。

本報(bào)獲悉,，該建議稿為法學(xué)研究所承擔(dān)的環(huán)保部委托的課題,。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委委托了中國(guó)政法大學(xué)起草氣候變化立法草案 ,?！绊?xiàng)目立項(xiàng)是在去年下半年，我們還在積極推進(jìn)這項(xiàng)工作,，所以我們的草案還沒(méi)出來(lái),。”中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王燦發(fā)對(duì)本報(bào)解釋,。

目前,，應(yīng)對(duì)氣候變化法已經(jīng)列入國(guó)家發(fā)改委2011-2015年的立法規(guī)劃?！鞍l(fā)改委是受國(guó)務(wù)院的委托起草相關(guān)的立法草案，但該草案最終是以法律 ,、條例還是規(guī)范性文件的面目出現(xiàn),，現(xiàn)在還難以確定?！币晃环蓪＜覍?duì)本報(bào)分析,。

事實(shí)上，就要不要針對(duì)氣候變化單獨(dú)立法也一直存在爭(zhēng)議,?！安还芤灰⒎ǎ恍┗镜膯?wèn)題需要在國(guó)家層面急待明確,，比如適應(yīng)氣候變化的基本制度,，碳交易和碳稅的制度等等?！眹?guó)際研討會(huì)上,，一位地方發(fā)改委官員對(duì)本報(bào)表示。

“社科版”首發(fā)

3月18日，中國(guó)網(wǎng)發(fā)布了中國(guó)社科院起草的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》(建議稿)及其立法說(shuō)明,。

根據(jù)建議稿的立法說(shuō)明,，《建議稿》屬于中國(guó)政府和瑞士聯(lián)邦政府雙邊合作項(xiàng)目的一部分，即中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所和環(huán)境保護(hù)部 ,、瑞士聯(lián)邦政府駐華大使館于2010年7月就氣候變化立法簽訂了合作研究協(xié)議,，建議稿即為該項(xiàng)目的階段性成果。

該項(xiàng)目組由原全國(guó)人大常委會(huì)委員王家福和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所常紀(jì)文教授牽頭,，由常紀(jì)文教授擔(dān)任首席研究專家,。

現(xiàn)已出爐的建議稿共分十章一百一十五條，包括總則,、氣候變化應(yīng)對(duì)的職責(zé)權(quán)利和義務(wù),、氣候變化的減緩措施、氣候變化的適應(yīng)措施,、氣候變化應(yīng)對(duì)的保障措施,、氣候變化應(yīng)對(duì)的監(jiān)督管理、氣候變化應(yīng)對(duì)的宣傳教育和社會(huì)參與,、氣候變化應(yīng)對(duì)的國(guó)際合作,、法律責(zé)任、附則,。

在國(guó)際研討會(huì)上,，常紀(jì)文透露，他們一共起草了基于全國(guó)總量控制和重點(diǎn)企業(yè)配額控制的兩個(gè)立法版本,，這兩個(gè)版本都向國(guó)家發(fā)改委遞交了,。“第一個(gè)版本是為未來(lái)20年以后準(zhǔn)備的,，是考慮我國(guó)假如施行總量控制的情景下,，該如何立法的版本；后一個(gè)版本只是針對(duì)重點(diǎn)的高污染,、高排放企業(yè)適用的版本,。”常紀(jì)文對(duì)本報(bào)記者解釋,。

目前對(duì)外公開(kāi)的版本為配額版本,。建議稿提出了八大低碳制度，其中包括總量控制制度,、低碳標(biāo)準(zhǔn)和交易制度,，氣候變化應(yīng)對(duì)目標(biāo)責(zé)任制和考核制度，豁免排放份額措施(即除了屬于大氣污染物質(zhì)的溫室氣體外,，國(guó)家對(duì)排放溫室氣體的重點(diǎn)單位經(jīng)核定免費(fèi)給予豁免排放配額),，銷售環(huán)節(jié)征收碳稅,，重復(fù)拆遷征收能源浪費(fèi)稅，區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)助機(jī)制,，新改擴(kuò)項(xiàng)目溫室氣體減排預(yù)評(píng)估制度,，對(duì)外反制措施等。

其中值得一提的是,，對(duì)外反制措施,。針對(duì)歐盟對(duì)中國(guó)民航業(yè)擬征收碳稅的做法，建議稿規(guī)定了保護(hù)國(guó)家利益的對(duì)外反制措施,，指出中國(guó)反對(duì)借應(yīng)對(duì)氣候變化的名義實(shí)施任何形式的貿(mào)易保護(hù)行動(dòng),，其他國(guó)家和國(guó)際組織借氣候變化應(yīng)對(duì)的名義，對(duì)中國(guó)企業(yè)采取單邊稅收措施等貿(mào)易保護(hù)措施,，或者對(duì)入境,、過(guò)境中國(guó)民航班機(jī)、輪船采取單邊措施征收碳稅或者類似稅費(fèi)的,，中國(guó)政府有權(quán)根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況采取反制措施,。

三大爭(zhēng)議

在此次“國(guó)際研討會(huì)”上，各路與會(huì)代表熱議“建議稿”,。

爭(zhēng)議的焦點(diǎn)首先集中在建議稿確定的法律原則上,。建議稿第四條確定了六大原則，它們分別是可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則,、減緩與適用并重的原則,、自愿減排和強(qiáng)制減排相結(jié)合的原則、科學(xué)應(yīng)對(duì)氣候變化原則,、政策協(xié)調(diào)原則和社會(huì)參與的原則,。

“所謂可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，即建議稿的第四條,，氣候變化應(yīng)對(duì)堅(jiān)持綠色和低碳發(fā)展,，統(tǒng)籌氣候保護(hù)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則,。”王燦發(fā)指出,，“這個(gè)原則的表述值得檢討,。”

他認(rèn)為,，首先,，可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)目標(biāo)而不是原則，因?yàn)樗锩娌话?guī)范性,；其次,，第四條說(shuō)的是統(tǒng)籌氣候保護(hù)和經(jīng)濟(jì),、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，就意味著氣候保護(hù)服從于經(jīng)濟(jì),、社會(huì)的發(fā)展需求,，違法立法初衷。

“因此,，我覺(jué)得應(yīng)該反過(guò)來(lái),，要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展去服從于應(yīng)對(duì)氣候變化，當(dāng)然我的這個(gè)觀點(diǎn)也不一定正確,，這里面要確定一個(gè)誰(shuí)協(xié)調(diào)誰(shuí)的問(wèn)題,。”王燦發(fā)指出,。

對(duì)建議稿確定的第二大原則即減

緩與適應(yīng)并重的原則,，人民大學(xué)法學(xué)院教授李艷芳認(rèn)為該原則不成立，因?yàn)椤皽p緩與適應(yīng)”是應(yīng)對(duì)氣候變化所包含的兩大領(lǐng)域,，是涵蓋的主要內(nèi)容,，而非立法的原則。

針對(duì)減緩與適應(yīng)并重這種說(shuō)法,，也有與會(huì)代表提出自己的意見(jiàn),。“如果說(shuō)在全球?qū)用嫔蠝p緩占7,，適應(yīng)占3,，那么到城市層面我覺(jué)得應(yīng)該是適應(yīng)占7，減緩占3,?！?/P>

國(guó)家發(fā)改委氣候司副巡視員孫楨指出，“所以,，我覺(jué)得在國(guó)家層面上適應(yīng)于減緩之間5∶5還不夠,，我覺(jué)得6∶4，能不能考慮把適應(yīng)換到減緩前面,？”

在法律原則問(wèn)題上,，王燦發(fā)建議增加一個(gè)原則，解決應(yīng)對(duì)氣候變化由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)的問(wèn)題,，“在國(guó)際上是遵循共同但有區(qū)別的責(zé)任原則,，但是在國(guó)內(nèi)不應(yīng)該如此，我覺(jué)得應(yīng)該確定一個(gè)誰(shuí)排放,、誰(shuí)付費(fèi)和誰(shuí)受益,、誰(shuí)承擔(dān)的原則?！?/P>

在法律原則之外,，也有與會(huì)代表對(duì)建議稿確定的新改擴(kuò)項(xiàng)目溫室氣體減排預(yù)評(píng)估制度提出質(zhì)疑,。根據(jù)建議稿第79條，新建,、改建,、擴(kuò)建的重點(diǎn)項(xiàng)目在可行性論證階段，應(yīng)當(dāng)委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)開(kāi)展溫室氣體減排預(yù)評(píng)估,，報(bào)當(dāng)?shù)匕l(fā)展與改革部門(mén)和環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)共同審批,；溫室氣體減排預(yù)評(píng)估應(yīng)當(dāng)和節(jié)約能源預(yù)評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)合進(jìn)行,。

對(duì)此,，一位與會(huì)的企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)本報(bào)指出，發(fā)改委已經(jīng)開(kāi)展了固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的節(jié)能評(píng)估與審查制度,，根據(jù)節(jié)能評(píng)估的情況可以實(shí)質(zhì)上推倒出其對(duì)溫室氣體排放的影響,，那么是否有必要再推出一個(gè)溫室氣體減排預(yù)評(píng)估制度？這會(huì)不會(huì)增加企業(yè)的成本,？

立法還是修法,？

本報(bào)獲悉，在中國(guó)社科院之外,，其他科研機(jī)構(gòu)也在組織起草氣候變化應(yīng)對(duì)法的草案,。

其中，中國(guó)政法大學(xué)是受國(guó)家發(fā)改委委托起草,，其立法草案因?yàn)轫?xiàng)目立項(xiàng)較晚還在推進(jìn)之中,；中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所，在美國(guó)能源基金機(jī)會(huì)的資助下,，也在起草相關(guān)的草案,，目前已形成初稿。

盡管,，氣候變化應(yīng)對(duì)已成為立法研究的熱土,，但實(shí)際上，法學(xué)界對(duì)要不要單獨(dú)就應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)行專門(mén)立法一直存在爭(zhēng)議,，并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí),。

在此次國(guó)際研討會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委副主任解振華介紹,，目前中國(guó)的多部法律法規(guī)與應(yīng)對(duì)氣候變化都有密切的關(guān)系,，比如《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》,、《節(jié)約能源法》,、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》,、《森林法》等等,；國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門(mén)還發(fā)布了一系列行政法規(guī)和行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),，包括制定發(fā)布了《清潔發(fā)展機(jī)制效應(yīng)》，也正在制定《中國(guó)溫室氣體自愿減排交易活動(dòng)與管理辦法》,、《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》,、《溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算體系》等等。

“既然已經(jīng)有了這么多法律法規(guī)和規(guī)范性文件,，那么不宜再另起爐灶進(jìn)行專門(mén)立法,，因?yàn)榱⒎ǖ某杀竞芨摺,！币晃还舱邔W(xué)者對(duì)本報(bào)指出,，就人大而言，當(dāng)下的主要任務(wù)是進(jìn)行修法和立法清理,，這方面的任務(wù)更為急迫,，單獨(dú)就氣候變化立法的可能性不大。

因此,， 有學(xué)者指出,，既然制定單行法的成本很高，而氣候變化的核心問(wèn)題就是能源問(wèn)題,，那么不如抓住人大正在制定《能源法》的機(jī)會(huì),，將氣候變化作為專章納入《能源法》加以規(guī)定，明晰與氣候變化相關(guān)的基本制度,。

對(duì)這種說(shuō)法,，發(fā)改委系統(tǒng)的官員則認(rèn)為，氣候變化的一個(gè)重要內(nèi)容是能源問(wèn)題,，但不僅僅限于能源問(wèn)題,，還涉及到農(nóng)業(yè)、水利,、氣象等多個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題,，《能源法》無(wú)法涵蓋氣候變化的諸多問(wèn)題。

同時(shí),，亦有學(xué)者指出,，可把氣候變化立法的相關(guān)內(nèi)容納入正在修訂的《大氣污染防治法》中加以解決?！暗荂O2作為六種溫室氣體的一種,，并非屬于污染物，這如何與《大氣污染防治法》相容,？”前述公共政策學(xué)者指出,，盡管美國(guó)通過(guò)判例的形式將溫室氣體列入污染物，但這個(gè)革命性舉措并未在全球引發(fā)其他國(guó)家的仿效,。

在反對(duì)聲之外,，也有不少學(xué)者呼吁,，盡快制定氣候變化立法方面的基本法，代表者如中國(guó)科學(xué)院院士秦大河,、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員周宏春等,。

值得注意的是，在2011年3月舉行的十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議期間,，張慶偉等31位代表提出議案,，建議制定氣候變化應(yīng)對(duì)法。議案認(rèn)為,，我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化體制機(jī)制建設(shè)方面存在著部門(mén)職責(zé)不清,、權(quán)力義務(wù)不明，統(tǒng)一的協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)機(jī)制,、穩(wěn)定的投入機(jī)制不健全,，有關(guān)預(yù)測(cè)報(bào)告等發(fā)布渠道尚未法定化等問(wèn)題，需要盡快制定氣候變化應(yīng)對(duì)法予以解決,。

地方立法先行

作為國(guó)內(nèi)研究氣候變化立法的資深學(xué)者,，李艷芳曾經(jīng)撰文指出，“雖然,，當(dāng)前世界各國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化的立法方面選擇了不同的模式,，走了不同的道路，制定氣候變化法應(yīng)當(dāng)是一個(gè)趨勢(shì),，相信未來(lái)一段時(shí)期,，世界各國(guó)都會(huì)最終走上專門(mén)性的氣候變化立法之路。所以中國(guó)有必要制定專門(mén)的氣候變化應(yīng)對(duì)法,?！?/P>

從國(guó)際上來(lái)看，不少國(guó)家已經(jīng)開(kāi)展了氣候變化的立法,。根據(jù)本報(bào)記者不完全統(tǒng)計(jì),，英國(guó)、歐盟,、美國(guó),、加拿大、韓國(guó),、菲律賓,、澳大利亞等國(guó)家都制定了氣候變化方面的基本法或者單項(xiàng)法，其中以英國(guó)的立法作為典型,，2008年英國(guó)出臺(tái)了《氣候變化法案》,。

但是，國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)注度稍顯不夠。其實(shí),，早在2009年8月,，全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，提出要把積極應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)立法作為形成和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的一項(xiàng)重要任務(wù),，納入立法工作的議程。

此后,，國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)家發(fā)改委牽頭研究擬定有關(guān)法律草案,，而國(guó)家發(fā)改委將《應(yīng)對(duì)氣候變化法》納入了其2011-2015年立法規(guī)劃，同時(shí)委托中國(guó)政法大學(xué)從事建議草案的起草工作,。

本報(bào)發(fā)現(xiàn),，地方的嘗試已經(jīng)先于中央。其中,，青海,、山西兩省已經(jīng)分別于2010年8月和2011年7月正式頒布了省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化的辦法，四川于2011年1月發(fā)布《四川省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》(代擬稿)公開(kāi)征集意見(jiàn),，并已將修改意見(jiàn)反饋至省政府法制辦,。

對(duì)這種現(xiàn)象，孫楨指出,，中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的思路是“試點(diǎn)先行,、上下互動(dòng)”，那就不能光下面動(dòng)上面不動(dòng),，對(duì)立法工作要有緊迫感,。

而就“上面如何動(dòng)”，不少受訪專家同時(shí)指出,，應(yīng)盡快推進(jìn)專門(mén)的氣候變化法的立法工作,，對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的諸多基本制度進(jìn)行綱領(lǐng)性規(guī)定，通過(guò)這個(gè)基本法形成一個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域具有全局意義的法律制度框架,，同時(shí)可以全面將我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的方針,、政策和戰(zhàn)略完整展示出來(lái)。

事實(shí)上,，無(wú)論是否單獨(dú)制定氣候變化應(yīng)對(duì)法,，一些氣候變化領(lǐng)域的基本問(wèn)題都亟待解決，比如部委之間的職能分工,、中央與地方之間的責(zé)權(quán)利,、碳交易與碳稅制度、適應(yīng)氣候變化方面的基本制度,。

英國(guó)氣候變化法

生效時(shí)間：2008年11月26日獲得王室許可(部分內(nèi)容正式生效于2009年1月1日)

主要內(nèi)容：法案的基礎(chǔ)是加強(qiáng)碳管制制度框架,、促使英國(guó)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)低碳產(chǎn)品投資，在國(guó)際社會(huì)上產(chǎn)生重大影響,；建立了五年預(yù)算體系,。

監(jiān)管安排：政府應(yīng)當(dāng)向議會(huì)報(bào)告碳預(yù)算政策的執(zhí)行情況，政府必須向議會(huì)提交碳排放年度報(bào)告以監(jiān)控英國(guó)減排工作,，同時(shí)由政府主導(dǎo)能源與氣候變化問(wèn)題的辯論,。氣候變化委員會(huì)是在《氣候變化法》下成立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)就設(shè)立碳預(yù)算水平和如何給予政府建議和意見(jiàn),，同時(shí)每年向議會(huì)匯報(bào)溫室氣體減排的進(jìn)程,。委員會(huì)將向英國(guó)議院提供英國(guó)目標(biāo)進(jìn)展、政府預(yù)算執(zhí)行情況的年度報(bào)告,，政府必須給予響應(yīng),，以此確保一個(gè)年度制度的透明度和問(wèn)責(zé)性。氣候變化委員會(huì)是一個(gè)非政府機(jī)構(gòu),，由能源與氣候變化部領(lǐng)導(dǎo),，能源與氣候變化部、環(huán)境報(bào),、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)部等機(jī)構(gòu)提供運(yùn)營(yíng)資金,。

碳定價(jià)：法案建立了碳預(yù)算體系，碳預(yù)算分為三個(gè)階段,，每個(gè)階段分為五年,。

碳減排目標(biāo)：具有法律約束力的目標(biāo)，溫室氣體排放,，2020年比基準(zhǔn)年減少34%,，2050年比基準(zhǔn)年減少80%。

能源供應(yīng)政策：規(guī)定了發(fā)展生物燃料的措施,。

能源需求政策：到2012年12月31日,，英國(guó)政府必須將國(guó)際航空和海運(yùn)碳排放納入到法案中來(lái)，否則必須向議院解釋未來(lái)納入的具體原因,。

適應(yīng)性：氣候變化委員會(huì)下設(shè)適應(yīng)性小組委員會(huì),，專門(mén)為政府的適應(yīng)性工作提供建議，并負(fù)責(zé)對(duì)地方政府的應(yīng)對(duì)工作進(jìn)行詳細(xì)審查,。