近30年來,，我國國家級濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)濕地面積總體呈現(xiàn)下降趨勢,，總凈減少面積8152.47平方公里，占全國濕地總凈減少量的9%。

數(shù)字背后，折射出濕地面臨的危機(jī)：城鎮(zhèn)化建設(shè),、氣候變化、干旱,、工業(yè)污染,、過度捕撈，導(dǎo)致濕地的生態(tài)功能退化甚至喪失,。濕地面積萎縮,，繼而對氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、生物多樣性等產(chǎn)生影響,。

5月1日,，由國家林業(yè)局制定的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》）正式實(shí)施?！敖K于讓國內(nèi)的濕地保護(hù)有法可依了,。”在北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞副教授看來,，《規(guī)定》“還需可操作性的細(xì)則作補(bǔ)充,，比如執(zhí)法,、監(jiān)督,、問責(zé)、公眾參與等,，都需要在大的框架下明晰責(zé)權(quán)利,。”

現(xiàn)狀 濕地萎縮引發(fā)生態(tài)危機(jī)

洞庭熟,，天下足,。素有魚米之鄉(xiāng)之稱的洞庭湖區(qū)，而今卻備受生態(tài)危機(jī)的困擾,。隨著氣候變化和人類活動的影響,，洞庭湖區(qū)的調(diào)蓄功能大幅衰退，防洪抗旱形勢嚴(yán)峻,；濕地功能減弱,，區(qū)域性、季節(jié)性缺水日益嚴(yán)重……

近日,，記者隨同“應(yīng)對氣候變化中國行”考察團(tuán)走進(jìn)環(huán)洞庭湖區(qū),，目睹了濕地萎縮引發(fā)的生態(tài)危機(jī)。

“東洞庭湖濕地面積正在萎縮,，以灘涂為主要棲息地的候鳥數(shù)量遞減明顯,。” 東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)管理局副局長姚毅告訴記者,，東洞庭湖濕地的陸地化趨勢在加劇,，而洞庭湖水位的下降，加速了東洞庭湖濕地向陸地化演變的進(jìn)程,。

洞庭湖的濕地危機(jī)只是一個(gè)縮影,。

中科院遙感所調(diào)查顯示，濕地保護(hù)效果差的自然保護(hù)區(qū)主要分布在長江濕地區(qū),、濱海濕地區(qū),、三江源濕地區(qū)和西南諸河濕地區(qū)。23個(gè)國家級濕地自然保護(hù)區(qū)處于非常危險(xiǎn)的境地。

“濕地保護(hù)面臨重大危機(jī),，其生態(tài)功能卻未引起人們足夠重視,。”楊朝霞直言,，水,、土地、動植物是構(gòu)成濕地的要素?，F(xiàn)實(shí)的情況是,，水資源缺乏，土地被污染甚至擠占,，過度捕撈導(dǎo)致動植物銳減,，“生態(tài)功能在退化，濕地在萎縮,，何談氣候調(diào)節(jié),、水源涵養(yǎng)和生物多樣性？”

值得關(guān)注的是,，5月1日起,，《濕地保護(hù)管理規(guī)定》和《北京市濕地保護(hù)條例》同時(shí)正式實(shí)施。國家林業(yè)局有關(guān)負(fù)責(zé)人接受采訪時(shí)表示,，在國家專門的濕地保護(hù)行政法規(guī)未出臺之前,，制定頒布《規(guī)定》，先行在林業(yè)系統(tǒng)規(guī)范濕地保護(hù)管理行為,，對中國濕地資源保護(hù)以及做好《濕地公約》履約工作,，借鑒國際上的濕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)等都十分必要。

“國家規(guī)定的出臺很有必要,，目前全國已有15個(gè)省市制訂了濕地保護(hù)條例,，北京市在借鑒其他省份經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上制訂的條例，比較完善且很具操作性,?！睏畛颊f。

規(guī)劃 保護(hù)不再讓位于發(fā)展

濕地與森林,、海洋并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng),，被譽(yù)為“地球之腎”。但由于人們對濕地功能,、價(jià)值認(rèn)識不足,，以及氣候變化、濕地圍墾,、環(huán)境污染等原因,，造成濕地總量不足,、濕地呈持續(xù)減少的趨勢。

《規(guī)定》指出,，除法律法規(guī)有特別規(guī)定的以外,，在濕地內(nèi)禁止從事開（圍）墾、放牧,、捕撈,；挖砂、取土,、開礦,；排放生活污水、工業(yè)廢水等破壞濕地及其生態(tài)功能的活動,。此外,，工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)不占或者少占濕地。確需征收或者占用的,，用地單位應(yīng)當(dāng)依法辦理相關(guān)手續(xù),，并給予補(bǔ)償。

“對工程圈占,、盲目圍墾等不合理利用濕地行為進(jìn)行遏制，是《規(guī)定》的一大亮點(diǎn),?！睏畛挤Q，有些地方為了發(fā)展,，不計(jì)代價(jià)開發(fā)海景地,、生態(tài)城，“更有一些自然保護(hù)區(qū)為了拉資金上項(xiàng)目,，不顧實(shí)際情況地開發(fā)旅游,。這加劇了濕地喪失、生物多樣性的銳減和物種的滅絕,?！?/FONT>

從上世紀(jì)50年代以來，我國濕地開墾面積達(dá)1000萬公頃,，全國沿海灘涂面積已削減過半,，有“千湖之省”之稱的湖北省湖泊銳減2/3。這一數(shù)據(jù)佐證了楊朝霞的說法,。

《規(guī)定》指出,，國家對濕地實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)恢復(fù),、合理利用,、持續(xù)發(fā)展的方針,。“這意味著生態(tài)脆弱區(qū)不能發(fā)展重工業(yè),，發(fā)展的前提是保護(hù)為先,，不能超出環(huán)境容量?！睏畛颊J(rèn)為,，“分級保護(hù)”的方式十分科學(xué)，有利于明確各級政府的職責(zé),。遺憾的是,，并未提到分區(qū)管理的理念。

“《北京市濕地保護(hù)條例》就更為成熟,，提出了‘分級,、分區(qū)、分類’管理的模式,，這樣更有針對性,。”楊朝霞解釋說,，北京市按照濕地生態(tài)功能和環(huán)境效益的重要性,，將其分為國家重要濕地、市級濕地,、區(qū)縣級濕地和一般濕地,，并分別采取設(shè)立濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園,、濕地自然保護(hù)小區(qū)等方式予以保護(hù),。比如濕地公園分為濕地保育區(qū)、生態(tài)功能展示體驗(yàn)區(qū)和管理服務(wù)區(qū),。保育區(qū)內(nèi)只能開展保護(hù),、監(jiān)測等必需的濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)活動；生態(tài)功能展示體驗(yàn)區(qū)則以生態(tài)展示,、科普教育和生態(tài)旅游為主,；管理服務(wù)區(qū)內(nèi)可開展管理和服務(wù)等活動。

針對《規(guī)定》要求的環(huán)境信息公開,，楊朝霞評價(jià)道：“這是一大進(jìn)步,，讓公眾和環(huán)保組織知道如何監(jiān)督、維權(quán),。然而,，不足之處是公開的范圍并不明確，怎么公開也沒有程序說明,?！?/FONT>

備受公眾關(guān)注的“濕地生態(tài)補(bǔ)償”,，《規(guī)劃》也有涉及，“因保護(hù)濕地給濕地所有者或者經(jīng)營者合法權(quán)益造成損失的,，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償”,。這在楊朝霞看來是個(gè)難點(diǎn)，“補(bǔ)償?shù)姆秶?、方式和?biāo)準(zhǔn)并未做進(jìn)一步說明,。是按人頭還是按面積進(jìn)行補(bǔ)償，是針對直接受影響的人群,，還是間接造成損失的也要補(bǔ)償,？”

目前，中國已初步構(gòu)建濕地保護(hù)體系,，超過50％的自然濕地資源得到有效保護(hù),。中國累計(jì)建立濕地自然保護(hù)區(qū)550多處，國際重要濕地41處,，國家濕地公園213處,。與此同時(shí)，公眾對濕地生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識也在不斷提高,。

呼吁 “生態(tài)紅線”應(yīng)向耕地看齊

業(yè)內(nèi)專家表示,，長遠(yuǎn)來看，挽救濕地需建立濕地保護(hù)長效機(jī)制,，盡快健全完善濕地保護(hù)立法,。

這樣的憂慮不是空穴來風(fēng)。作為我國第二大淡水湖,，洞庭湖面積從1825年的6270平方公里，到2002年已萎縮至2650平方公里,。

面對重重危機(jī),，東洞庭湖保護(hù)區(qū)在部分地區(qū)實(shí)施了全封閉保護(hù)，并在淺水區(qū)種植植被,、豐富鳥類食物進(jìn)行人工生態(tài)修復(fù),。只是，推進(jìn)過程和效果并不盡如人意,。

“現(xiàn)在的問題是多頭管理,。”東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)管理局總工程師張鴻無奈地說,，完整的洞庭湖被分成幾塊進(jìn)行保護(hù),。更讓張鴻棘手的是，“濕地保護(hù)沒有立法,，資金投入也不暢,，保護(hù)區(qū)目前主要靠項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持,。”

對此,，楊朝霞感同身受,，“海洋和森林都有專門的法律，濕地保護(hù)只能從其他法律中尋找依據(jù),，濕地保護(hù)國家層面的立法應(yīng)盡快提上議事日程,。”

楊朝霞強(qiáng)調(diào),，在濕地保護(hù)法出臺前,，《規(guī)定》發(fā)揮著法律依據(jù)的重要作用，但目前尚需進(jìn)一步修改完善,。比如生態(tài)補(bǔ)償,、信息公開等，只做了原則性的規(guī)定,，缺乏可操作性的細(xì)則,。“最大的問題是法律責(zé)任不明了,。違法侵占濕地作何處罰,？公眾通過何種方式維權(quán)？林業(yè)部門的執(zhí)法又由誰來監(jiān)督,？”

對于“守法成本高,、違法成本低”所導(dǎo)致的權(quán)責(zé)失衡問題，一直是環(huán)境立法被廣為詬病的頑癥,。楊朝霞認(rèn)為《北京市濕地保護(hù)條例》的做法就值得借鑒,。

“條例摒棄了以往按照固定金額范圍計(jì)罰的方式，對濕地保護(hù)違法行為開出了更為科學(xué)的‘罰單’,?！睏畛荚俅畏_《北京市濕地保護(hù)條例》，“該條例可圈可點(diǎn)的是,，不僅處罰標(biāo)準(zhǔn)提高了,，連計(jì)罰方式也進(jìn)行了改進(jìn)——以濕地被侵占或毀壞的面積為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)罰?！逼┤缟米蚤_墾,、占用濕地或者改變濕地用途者，將以每平方米2000元以上5000元以下的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款,。

針對一些地方重發(fā)展,、輕保護(hù)的現(xiàn)狀，專家呼吁將濕地保護(hù)納入國家土地利用規(guī)劃中,，對具有國家重要保護(hù)價(jià)值的濕地,，建議由政府購買或行使土地使用權(quán),，以滿足國家生態(tài)安全體系建設(shè)需求。

拯救濕地,，這場保護(hù)與發(fā)展的賽跑依然在繼續(xù),。楊朝霞期待，“打破林業(yè)部門孤獨(dú)立法的局限,，盡快制定更高級別的濕地保護(hù)立法,，要像保護(hù)18億畝耕地一樣，為濕地保護(hù)也劃定一條‘生態(tài)紅線’,?！保ㄓ浾?劉垠）

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